鞍山市新型城镇化建设中产业与城市统筹发展的路径分析

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　　鞍山市新型城镇化建设中产业与城市统筹发展的路径分析

　　一、鞍山市新型城镇化建设的指导思想和规划情况2010年4月,沈阳经济区正式获批为我国第八个国家级新型工业化综合配套改革试验区,沈阳经济区的发展进入了一个新的阶段。处于这样的关键机遇期,辽宁的新型城镇化建设也确立了以沈阳经济区为重点,按照“四新”即新体制、新机制、新理念、新方式标准,以城际连接带的县镇和中心镇为据点,以城乡统筹、规划为先、产业支撑、突出特色、以人为本等为基本取向,建设新城新市的总体思路。鞍山是沈阳经济区城际连接带的重要节点,又是典型的老工业城市,占据了辽宁省规划建设的33个新城、新市镇中的5个重要席位,即汤岗子新城、达道湾新城、腾鳌新城、海西新城和牛庄新市镇。在此基础上,鞍山市进行了“四城三镇”的规划建设,包括汤岗子新城、达道湾新城、腾鳌新城、海西新城和牛庄新市镇、台安黄沙新市镇、岫岩洋河新市镇等。2014年,鞍山市进一步明确规划,要产城融合推进城镇化,促进产业与城市统筹发展,加快推进汤岗子新城、达道湾新城、海西新城、腾鳌新城、玉都新城、析木新城、八角台新城及牛庄新市镇的建设。鞍山市将2014年定位为“加快经济发展建设实力鞍山”的关键年。在新型城镇化建设过程中,进一步明确了其指导思想,即全力推进新型城镇化建设。总体发展思路为坚持区域一体、产城融合、以人为本,通过发挥科学规划的引领作用,统筹推进新型城镇化建设。坚持区域一体协调发展推进新型城镇化建设,科学规划新型城镇化建设体系,推动体系内构成单元合理分工、协同发展;坚持产城融合推进城镇化,加快推进“四城三镇”建设;坚持以人为本、以人为核心推进城镇化,用产业发展集聚人口,实现人口的城镇化;完善基础设施一体化发展,协调新老城区关系,重点推进新城、新市镇及开发园区基础设施建设,加快交通、医疗、教育等配套公共服务的相关设施建设。

　　二、鞍山市新型城镇化建设过程中的产业发展设计思路及现状产业是城市发展的重要支柱和动力源,城市则是产业发展的载体和依托。产业发展是城市化的基础,而城市功能的提升也在不断推动产业规模的扩张和升级。城市没产业支撑就是“空城”,产业没城市依托只能“空转”。实践证明,产业与城市一体化发展要做到区域一体、产城融合、以人为本才能实现真正的城镇化。在新型城镇化建设过程中,鞍山市思路明晰,提出“一城、一园区、一主导产业”的要求,注重产业与城市的统筹发展,依据各个新城的特点,确立了其主导产业的发展方向。其中,汤岗子新城重点发展温泉休闲康复旅游业,定位为鞍山的行政新区、商务新区和亚洲温泉旅游城;海西新城重点发展菱镁新材料特色产业和以西柳商贸城为代表的大型商贸集中区,定位为世界级菱镁新材料产业基地、全国大型商贸物流集聚区;达道湾新城重点发展精特钢和钢铁深加工产业,定位为精特钢和钢铁深加工基地、现代服务业集聚区和国家职业教育基地;腾鳌新城重点发展化工新材料产业,定位为钢铁深加工和精细化工产业基地;牛庄新市镇重点发展古城旅游产业,定位为国家级历史文化名镇和生态型产业强镇[1]。从新型城镇化建设的实践来看,鞍山的城镇化水平正处于加速城镇化发展时期。从鞍山市统计局公布的2013年全国第六次人口普查数据显示,鞍山人口城镇化率已经达到67.17%,这一比率高于全国49.68%和辽宁省62.15%的平均水平。从城镇化建设的投资和发展规模来看,鞍山全市完成新城新市镇基础设施投资120亿元,累计动迁村屯达到171个,涉及人口达到10万余人。在这一过程中,新型城镇化建设步伐不断加快,新城的发展为产业集聚提供了载体和依托,产业的发展为新城的发展提供了支柱和动力源。以达道湾新城为例,其依托鞍山钢铁资源优势,建设钢铁制造业和装备制造业产业集群,重点发展精特钢和钢铁深加工产业,将新城的产业目标定位为发展世界级精特钢和钢铁深加工基地。同时,为支撑产业的发展和解决人口城镇化的问题,达道湾新城也建成了全国最大的职教园区,入住学校达到12所,在校生接近7万人。除此之外,海城重点建设的菱镁新材料产业集群、岫岩重点建设的非金属矿产品产业集群、台安重点建设的石油化工集群等都将为鞍山市的新型城镇化建设提供强有力的产业支撑。一些重点项目的陆续开工和建设也为新型城镇化建设提供新的动力和支持。如投资200亿元的海城市温泉健康产业城项目、投资80亿元的西柳国贸市场集群项目、投资5 000万元的建材、农机销售、旧物综合市场等专业市场项目等。以汤岗子新城为例,围绕温泉城主题,已有多家超百亿元“大商住”、“大旅游”城市综合体项目落户新城。目前,已实施的重点项目有上海长峰龙之梦城市综合体、港中旅汤岗子温泉城旅游开发、香港金宝八号温泉公馆等项目。

　　三、鞍山市新型城镇化建设中产业与城市一体化发展需要着力解决的问题从上文的数据和分析中,我们可以看出,鞍山市的新型城镇化建设已取得了不俗的成绩,产业和城市一体化协调发展的整体思路清晰,区域一体、产城融合、以人为本的指导思想在规划中得以落实。但是,鞍山作为一个老工业基地,其新型城镇化建设的过程中也存在着许多的难点亟待解决。(一)城镇化质量和水平有待提高从数据统计上来看,鞍山人口城镇化率达到67.17%,高于全国和辽宁省的平均水平,城镇数量和规模都在不断扩大,但是,从实践上来看,鞍山的新城规划与新城建设存在着不协调的地方。新城的产业发展规划及分区规划都亟待完善。同时,新城新市镇的教育、就业、医疗、养老、保障性住房等方面的基本公共服务处于滞后的状态,尚不能满足新型城镇化建设的需求。(二)城镇化建设过程中传统投融资体制的弊端明显新型城镇化建设需要政府投入大量的资金。据权威估算,到2020年时,新型城镇化建设约需要42万亿的投资总额。解决城镇化建设的诸多问题离不开资金的支持,产业的发展更需要多方面的财政和投资支持。原有城镇化建设主要依赖财政、土地的传统投融资体制,政府负债率偏高,已无地可卖,因卖地拆迁引发的矛盾突出,难以持续,亟需建立规范、透明的城市建设投融资机制。《国家新型城镇化规划(2014~2020年)》对此也提出明确要求,要建立规范透明的城市建设投融资机制,允许地方政府发行市政债券,拓宽城市建设融资渠道。(三)产业与城市一体化发展中,新老城关系有待加强协调在城镇化建设过程中,必然带来新老城关系协调的问题,鞍山市是典型的老工业城市,原有城市发展以钢铁工业为主要特色,功能单一,城市布局、人口集聚、生态环境等方面问题突出,城镇化建设过程中这些问题都有待解决。老城改造与新城建设结合起来,两者在空间、功能和产业结构的调整等方面实现互补,才能实现城市综合效益的最优化。(四)经济结构调整和产业升级仍是城镇化建设中的难点和重点鞍山在历史上长期是以钢铁工业为主导的工业城市,在经济结构和产业特色上,体现为“一企独大”“一钢独大”,第二产业比例偏高,第三产业比例偏低,产业发展与生态环境不协调的情况长期存在。(五)政策和制度上有待创新在新型城镇化建设过程中,政策和制度上体现出来的问题很多:“一是引导性政策缺乏,主导产业发展与产城结合不协调;二是规划法规缺乏,城镇空间布局与产城结合不协调;三是扶助政策法规缺乏,失地农民就业与产城结合不协调;四是社保政策法规缺乏,农民权益保障与产城结合不协调;五是投融资法律法规缺乏,投融资体制与产城结合不协调。”

　　四、鞍山市新型城镇化建设中产业与城市统筹发展的路径分析2014年鞍山市政府工作报告对鞍山市城镇化建设提出了三点总体要求:即区域一体推进城镇化、产城融合推进城镇化、以人为本推进城镇化。国家发改委城市和小城镇改革发展研究中心研究员易鹏来鞍进行调研和指导时,也给鞍山的城镇化建设提出了“以人为本,改革创新;顺势而为,因地制宜;市场主导,政府引导;城乡一体,产城互动;科学布局,持续发展”的发展建议。鞍山市新型城镇化建设中产业与城市要实现统筹发展,就需要从以下五个方面努力:(一)创新思路、科学规划,提升城镇化的质量和水平产业与城市统筹发展,规划要先行,不能盲目地追求快、大、全,而应根据各个区域的特色持续推进。首先要明确新型城镇化的体系设计,通过对城乡总体规划、产业发展规划等的深度研究,规划新型城镇化建设的总体布局,切实提升城乡规划管理水平,促进产业与城市统筹发展,促进交通、教育、医疗、养老就业、保障性住房等公共服务的建设与改革,提升城镇化建设的质量和水平。(二)建立多元可持续的资金保障机制,为城镇化建设提供资金支持为保障新型城镇化建设各个项目的启动,鞍山市在增加政府财政投入的同时,积极利用市场化资金进行基础设施项目建设,有效缓解了城镇化建设中的资金压力。如使用PPP等新型合作融资模式,这是一种可带来长期稳定收益的项目建设模式,即政府和私人企业之间为提供公共产品和服务、基于具体项目开展的合作融资模式。这一模式下,社会资本被盘活,财政资金的引导作用明显,能够发挥他们各自优势,积极参与公共产品和服务建设。(三)新老城之间应互补协调齐发展老城有市场、资金、技术、人才、劳动力及城市基础设施方面的优势,新城可为老城区居民动迁提供土地、房源,疏解老城区的人口压力,两者互补协调发展即可促使老城的功能布局、产业结构、环境质量不断完善,也可以为新城的发展提供强大支持。鞍山市达道湾新城的建设就是很好的示范。鞍山在达道湾新城建设的过程中就将其定位为装备制造业、钢材深加工和精特钢产业聚集区,建设辐射东北乃至全国的专业市场集中区和职教基地,成为蓝领培训基地,并实现与鞍山老城的同城化。2014年,鞍山市也提出了以新城新市镇建设为重点、实现鞍山与海城一体化发展的具体工作要求。(四)促进经济结构调整和产业升级,提升城市发展的内驱力工业化和城镇化是推动城市发展的重要驱动力,产业与城市统筹发展,以城促产,促进经济结构调整和产业升级,提升城市发展的内驱力,以产兴城,产城结合,实现资源优化配置,是新型城镇化建设的必由之路。2014年《鞍山政府工作报告》提出,“鞍山要坚持以工业集群化、服务业集聚化、农业产业化为重点加速转型升级,使三次产业比重达到4.2∶54.4∶41.4”。为此,鞍山市以工业产业集群建设为重点,深入实施“产业集群、企业升级、项目建设、企业并购、淘汰落后”的五项工程。彻底改变鞍山“一企独大”“一钢独大”状况,促进经济结构调整和产业升级,提升城市发展的内驱力,重点是加速推进新兴产业集群突飞猛进,在做深做优钢铁深加工、装备制造等传统产业的同时,大力发展激光科技、新能源电池等新兴产业集群。突出地方特色,加快服务业集聚区建设,促进旅游资源的利用和整合,打造千山、汤岗子等特色旅游产业。促进会展业发展,依托达道湾新城建设,提高奥体中心等利用率。全力加速农业产业化蓬勃发展,科学规划,推进农业现代化建设,加速推进“一县一业”,加速县域农高区建设,加速农业生产经营方式转变。(五)进行政策和制度创新,为新型城镇化建设提供政策支持和智力保障在城镇化进程中,必须处理好产城结合与法治建设的关系,勇于创新,为新型城镇化建设提供政策支持和智力保障。在产城结合中健全产业支撑体系、科学规划体系、生态循环体系,完善社会保障体系、就业服务体系、要素配置体系等。过程中产业与城市统筹发展的角度入手,结合鞍山市新型城镇化建设中产业与城市一体化发展的情况进行实证分析,以期为其存在的问题提出相应的对策和建议。

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