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秋季银行招聘申论热点:规划行业何去何从?

2016-08-03 11:18 辽宁银行招聘考试 http://ln.huatu.com/jinrong/ 作者:辽宁华图 来源:辽宁华图

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  2012年《中共中央国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见》(以下简称“指导意见”)发布。其中提出,到2020年,建立起功能明确、治理完善、运行高效、监管有力的管理体制和运行机制,形成基本服务优先、供给水平适度、布局结构合理、服务公平公正的中国特色公益服务体系。这是新中国成立以来,首次对事业单位改革进行顶层设计和系统谋划。

  2013年,中央城镇化工作会议指出,“城市规划要由扩张性规划逐步转向限定城市边界、优化空间结构的规划”,随后启动的北京、上海等城市总体规划修编,均提出按“减量化”原则或目标开展规划。

  一系列政策推出,以及相应的规划方向调整,标志着我国城市在“土地财政”支撑下长久施行的粗放式“摊大饼”发展模式的终结,对处于半垄断地位的规划机构产生巨大冲击。规划行业经历了十多年的“黄金时代”之后,体制僵化、创新无力、市场萎缩等问题集中爆发,近几年呼唤改革之声不绝于耳。规划作为城市发展的“龙头”,地位重要。规划行业应何去何从、从业者该如何应对,如何才能真正发挥“龙头”作用等问题,都迫切需要政府管理者和规划从业者认真思考。

  不过,大方向无疑是确定的,那就是尊重城市发展规律,让市场在资源配置中起决定性作用。

  规划行业:公益属性与市场竞争

  规划行业有很强的公益性,不适合完全推向市场,但这并不意味着,编制机构竞争及产业链整合,就不能由市场配置资源。指导意见明确指出,“对从事生产经营活动的,逐步将其转为企业;对从事公益服务的,继续将其保留在事业单位序列、强化其公益属性”,并进一步对公益服务事业单位进行细分,“承担义务教育、基础性科研、公共文化、公共卫生及基层的基本医疗服务等基本公益服务,不能或不宜由市场配置资源的,划入公益一类;承担高等教育、非营利医疗等公益服务,可部分由市场配置资源的,划入公益二类”。

  规划机构大都主动选择被归为公益二类,承担部分公益服务功能,参与部分市场竞争。但这仍属过渡措施,是综合考虑到政府管理水平不足、事业单位群体规模庞大、人员工资收入不平衡等多方面因素的结果。当前,政府正处于由“大政府”向“小政府”过渡的时期,尚未建立清晰的公共服务购买机制,规划市场发育不充分,保留部分事业单位的服务职能非常必要。对事业单位来说,习惯了以垄断地位获取高额收入,同样难以一步到位去应对市场竞争。所以,“指导意见”的实施期限只到2020年。笔者认为,公益二类中的公益服务,最终一部分会纳入行政序列,而与市场相关的会全部推向市场。

  坚守细分领域,道路并不宽广

  规划行业“可由市场配置资源的部分”是什么?规划机构及从业人员自身处于产业链哪个环节,当如何应对?只有将规划行业放到全产业链,以产业分工和整合的周期视角观察,才可能看清楚。

  我们经常听到“规划是龙头”。这句话应该从技术上理解,某些全局性的规划(如战略规划、总体规划)有指导城市发展的地位和功能,而非指规划居于产业链条顶端,可掌控全产业链。

  大多数情况下,规划只是产业链条上一个中间环节。实际操作中,融资、设计、施工、运营、管理等,每一个环节都会对规划产生不可忽视的影响。我们经常发现,某些项目财务不可行、用地无法落实,这些均导致规划不能实施或只好变通实施。规划机构往往因技术组织处于更上游,而产生主宰产业链的感觉,并强力付诸实施。这在计划经济时代是可顺利实行的,因为在政府主导下,资源可按规划进行配置。而在市场经济体制下,参与者众多、信息更透明、利益决策机制复杂,规划的信息缺失严重,实际表现出的掌控力必然下降。反映到技术层面,就表现为规划看上去像海市蜃楼,越来越不接地气。

  规划是全设计行业链条中的一环,那为什么不能按市场经济的分工和交换,来固守并继续做大这一市场?市场经济具有典型的周期性,无论大到市场与政府的关系,还是具体到某件小商品价格的波动。产业链的分工与整合同样符合周期,本质只有一点,是否可以超前获取垄断利润,而技术创新是制造周期循环的背后推手。

  当某家企业拥有超前于市场的技术或产品时,为了保障其持续获取垄断利润,企业的发展战略就会突出自身分工优势,专注产业链条最顶端的环节。随着所处行业整体技术水平提高,领先技术或产品替代增加,企业垄断利润不断递减,这时企业面临两种选择,或加大研发更高精尖技术,继续获取垄断利润,纵向深耕;或通过产业链条整合,提高规模效益,降低成本,横向拓展市场;或二者同时进行。这两种策略分别对应于波特提出的专一化和成本领先战略。

  而规划依靠技术领先获取垄断利润的周期已结束。这有外部因素和内部因素。外部因素显而易见,以往粗暴的土地财政模式难以为继,城市发展进入精细化阶段,规划的功能和地位下降。内部因素则是,规划曾经的技术领先优势,2010年以后逐渐失去。

  优势丧失,表现为两个方面:1)规划整体技术创新不足,水平相对下降——比较典型的是,为行业内外诟病的城市总体规划,往往宏大叙事风格、目标导向主导、忽视人文关怀等,与城市现实需求存在强烈的冲突;2)规划技术在机构间下沉,造成内部市场分化,以前只有国家顶级规划结构掌握的技术,逐渐变为显性知识,一二线城市不断加强自身规划机构培养,这些机构以低成本、贴身服务、技术实用等优势,不断巩固本地市场。

  从外部因素看,政府管理向服务型转变,城市群体参与公共事务的积极性增强,且价值观多元化。某种程度上,高高在上描绘美好蓝图的规划,已经难以被大家接受。

  规划行业产业链整合的两大方向

  与规划密切相关的行业,主要是设计、房地产。这也是规划行业进行全产业链整合的两大方向。这代表了产业链整合的两种思路:沿纵向上下游延伸,一体化构建全产业链,可最大程度保留细分领域或机构特色,属行业内部整合,可称之为“转型”;横向跨界提升,通过与相关行业融合,重塑产业链,属跨行业整合,可称之为“跨界”。

  1)转型:全设计行业,纵向产业链重构

  广义的设计行业,包括从规划到设计、施工、监理、运营等各个环节。长期以来,我国城市采用分散的管理体制,横向以城市绿化、环境、水电、道路、轨道等市场专业垂直划分,纵向按照规划、设计、施工、运营等环节链条划分。铁路、航空、水运等专业市场技术相对专业,处于半封闭状态,市场组织采用总承包的形式,或设计主体具备总承包的能力。

  目前全设计行业按照纵向链条换分,供应商主体主要有规划机构、设计机构、施工企业等三大类。由于缺乏详细统计数据,只能从各行业收入来大致倒推判断。三大类供应商,规划、设计、施工等细分市场的产值逐渐扩大,但利润率逐渐降低,越往后,技术优势越低,越注重规模效益。对规划机构来说,对设计细分领域的市场规模觊觎已久;而自身的技术优势则被设计机构所看重。按照全设计产业链条的思路,对行业优势资源进行重构,可以整合技术、规模双重优势,提供项目全生命周期服务,推动技术创新,提升企业核心竞争力。

  从市场需求方(大部分为政府机构)来说,城市规模增大之后,管理复杂程度增加、对科学性的要求提高,要求项目按照全程一体化组织,管理者越来越倾向接受“拿钥匙”工程,希望有一个总承包角色,来提供项目全生命周期服务。

  这符合当前国家正推进的“大部制”改革思路,按照行业类型进行垂直管理。当前,各地正在大力推动政府行政体制改革,“大规委”、“大交委”等机构不断涌现,同样是这个道理。

  北京市2016年6月发布《关于全面深化改革提升城市规划建设管理水平的意见》,提出对城市规划管理和国土资源管理机构进行整合,成立规划和国土资源管理委员会、城市管理委员会。上海早在2008年就已经将规划和国土部门合并设立规划和国土资源管理局,2013年上海市政府印发《关于进一步提高本市土地节约集约利用水平若干意见》,提出把所有建设用地纳入“全生命周期”管理流程,加强土地出让、开发流程、功能实现、运营等全过程管理。

  从技术角度讲,全产业链组织还能带来一些好的变化:1)持续提高规模化,降低单位成本。在规划市场竞争中,经常出现设计机构“送规划”的现象,这常会被规划机构认为不公平,但这恰是规模效益的优势。尤其是,在规划机构的技术领先优势消失殆尽的情况下,这有利于降低项目总成本,对需求方(政府)来说,能降低总成本。2)推动技术创新。规划、设计、施工等各个环节孤立,经常导致项目实施过程中出现脱节现象,规划层面对设计、施工,考虑不周,难以实施;而不注重规划直接开展设计、施工,项目往往又缺乏统筹,远见不足,导致“拉链”运动。将三个环节有机整合起来,能很好避免上述问题,催生技术创新,提高规划的可实施性。3)提升行业服务水平。规划行业长期处于半垄断地位,缺乏服务意识,级别越高的规划机构越是如此,长此以往“温水煮青蛙”,丢了市场浑然不知。按照全生命周期组织的项目需要频繁与业主沟通,时间周期长、涉及方面广,会客观要求提升各个环节的服务水平。

  从三大环节供应商整合的积极性看,设计机构积极性最高。设计市场经过多年发展,市场竞争充分,利润压薄,逐渐陷入低成本竞争境地,引进规划业务,可提高技术水平,提升自身竞争力,加上长期市场摸爬滚打,具有强烈的竞争和扩张意识。所以,全国各地大的设计机构雨后春笋般成立规划分支机构。代表性的是中字头的设计集团。

  相较来说,事业单位占主体的规划机构迟缓很多。长期半垄断地位导致危机意识淡薄是主要原因,再加上事业单位改革关口“牵一发而动全身”,规划机构产业链整合受到各种因素限制。

  市场化的规划机构相对积极。如清控人居集团,横向专业齐全,纵向可提供“策划+规划+设计+服务的全方位的技术解决方案”;而蕾奥提出融“目标谋划+空间规划+运营策划+行动计划”于一体的“行动规划”。

  从目前市场看,已有一些规划机构在开展“规划+设计”总承包类项目。铁路、民航等封闭市场反倒表现出显著的全产业链优势。尤其是,铁路设计院在轨道细分领域,可提供资本运营、规划咨询、勘察设计、工程总承包、监理等项目全生命周期服务。不得不说,合久必分、分久必合,大分之后必有大合。

  2)大转型:城市综合运营商

  在全设计行业产业链条的基础上,横向扩展到土地整理、融资、招商、运营等环节,则囊括土地开发全过程,这称之为城市综合运营商。2013年,清华大学整合优势资源成立的清控人居控股集团提出,“将选择与地方政府合作,介入城市托管运营,全程负责城市新区、产业园区的策划设计建造运营托管”,这可以看做从设计行业向城市综合运营商转型的一种尝试。

  更多的则是房地产企业,主要有万科代表的社区派、华夏幸福代表的产业派、中天城投代表的造成派,其它有万达提出的“万达城”、绿地集团提出的“产城一体”战略等,涵盖了从社区到园区再到新城不同的空间尺度。

  从全设计行业扩展到城市运营商,难度要大很多,最根本的是工作理念的转变。对规划设计行业从业者来说,规划方案是否符合原理、是否完美是最重要的,这是所受的教育理念决定的,擅长把确定性的历史技术扩展到对不确定性的城市认知,相对缺失对市场规律的尊重及主动运用。规划实践中,这种认知造就了无数美好的战略蓝图(或称作美好的泡影)。好在这种蓝图往往周期很长,中间会不断有市场规律修正,但如果直接应用到实施性很强的土地开发运营上,后果将是灾难性的。这也是鲜有设计行业企业转型到城市运营商的原因——虽然这个行业自我感觉非常了解城市。清控人居集团所做的是一个大胆尝试。

  城市综合运营商同样代表房地产企业的一种转型方向。在房地产行业“黄金时代”终结之后,房地产企业需要从单纯的“建房子”的“建筑开发商”角色谋求转换,寻求产业链延伸,自然扩展到前期土地开发及后续运营管理。对地方政府来说,可以得到资金、专业技能等一揽子综合解决方案,何乐而不为。这种产业链条中,前期规划虽然也比较重要,但只是价值比较小的一个环节,可替代性、可弥补性很强,更具价值的是整体策划、运营组织、协同管理等。

  相较来说,房地产行业资本整合手段熟练,市场经验丰富,善于和政府打交道,强大的销售能力,扩展到城市运营商,则相对容易,走得也会更快更远。转型到城市运营商之后,企业大多加强自身的规划控制能力,弥补短板。如万达成立了全国唯一的商业规划研究院,全国性的商业地产建设团队;华夏幸福与全球知名智库战略合作,内部组建包括产业研究院、产业新城发展中心等在内的专业团队等。规划本身不具有任何属性,其本质是把握城市发展规律、整合各种优势资源、将空间与现实有机结合起来的能力。

  结论及展望

  这是最好的时代,这是最坏的时代。当前规划行业面临的“大变革”,涉及“土地财政”模式的终结、政府体制及事业单位改革、城市精细化治理时代来临、规划技术创新面临瓶颈等因素,每个因素都充满未知,交织在一起,造成更大的不确定性。但这可能就是复杂城市的魅力。对规划机构和从业者来说,无论被选择还是主动面对,都不必为规划行业“黄金时代”终结而懊丧不已。向前看,变革同样意味着机遇。

  规划的价值始终存在,需要坚守。需要调整的是行业整体心态。固守一隅高高在上的时代已经过去,规划应当把自身放到全产业链中去思考,重新定位角色和功能,与上下游更紧密结合,以更开放的心态融合周边领域,从只扫门前雪的“小规划”跨步到谋划全局的“全设计”。唯有如此,规划才能获得新生,城市才能持续爆发勃勃生机。

(编辑:钱春霞)

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